“这个周末我接了好几个身边朋友的电话，都对这个政策非常担心。它的打击面非常广。”美国陆律师事务所（Law Office of Lu &Associates）的管理律师陆颖26日告诉第一财经。

陆颖所说的政策指的是美国公民及移民服务局（USCIS）于当地时间5月22日发布的一项新的移民政策备忘录，其中要求除非特殊情况，身处美国境内、有意申请合法永久居留身份（绿卡）的外籍人士，必须返回本国递交申请。

这一政策变化立刻引起了相关移民群体的关注甚至恐慌。USCIS新闻发言人扎克·卡勒（Zach Kahler）随后澄清称，这项新政策并不会适用于所有类型的移民，能够“带来经济利益或符合国家利益”的申请者仍有可能沿用先前路径推进申请，而其他类型的申请者则可能根据具体情况被要求在境外提出申请。

尽管如此，陆颖告诉第一财经，无论是备忘录本身还是发言人的澄清都没有明确说明，究竟哪些人、具备怎样的条件，才能证明自己对美国具有“经济利益”或符合“国家利益”。目前也不清楚正在审理中的身份调整申请是否会适用新政策。

突如其来的变化

通常情况下，申请美国绿卡可以通过两种途径：一种是在美国境外，通过美国国务院的领事程序申请移民签证，另一种则是在美国境内，向美国公民及移民服务局提交I-485表格进行“身份调整（Adjustment of Status，AOS）”。

美国国土安全部的统计显示，2023财年，在新获得美国绿卡的117万人中，其中超60万移民通过在美国境内调整身份获得绿卡，另有约56万移民通过境外领事程序获得绿卡。

特朗普政府为何突然对这一存在多年的政策作出突然调整？

“这项政策能够让我们的移民系统依照法律的预期运作，而不是鼓励钻空子。”卡勒在22日的声明中表示：“外国人从原籍国申请绿卡，可以减少我们追捕那些在被拒签后试图潜逃并非法滞留美国的外国人的需要。”

他同时强调，“学生、临时务工人员、旅游签证持有者等非移民人士，来美停留时间短且目的明确。我们的制度旨在让他们在访问结束后就离境，而不是将短暂停留变为申请绿卡流程的第一步。”

谁受影响最大？

前述美国国土安全部的统计显示，在通过境内调整身份获得绿卡的移民中，有31万移民是美国公民的直系亲属，约14.7万移民因就业类别调整。

陆颖表示，新规将影响所有当前持有非移民签证的人，但对美国公民的配偶对该变化尤为敏感。“长期以来，许多美国公民的配偶即使曾经有逾期居留，只要最初是合法入境，通常仍可以通过AOS在美国境内调整身份。”

她认为，若美国联邦政府试图将美国公民配偶也一律推向境外领事程序，势必会引发强烈争议。因为这不仅可能造成家庭分离，还可能导致领事馆排期、行政审查延误，甚至在某些国家因旅行限制、签证禁令或领馆运作问题，使申请人面临无法顺利返回美国的风险。

新规如何处理具备“双重意图”的移民申请者也备受关注。所谓“双重意图”是指申请人可以合法地暂时居住在美国，以履行其H-1B或L-1临时工作签证的义务，同时计划申请未来的永久居留权。多年来，大量海外人才通过这一途径转化为美国公民。据USCIS的2024年度报告数据，2024年约40万H-1B签证拥有者被批准成为美国公民。而H-1B签证持有者则主要来自于印度、中国、菲律宾、加拿大、韩国，其中印度占比超70%。

陆颖提醒道，根据备忘录的说法，具备“双重意图”的移民申请者仍然可以一边保持合法身份，一边申请绿卡。但USCIS也特别强调，仅仅维持合法身份，并不意味着每个案件都一定会获得有利的酌情批准。

遭遇批评与挑战

截至目前，新规已经招致大量争议。

美国公民及移民服务局前官员道格·兰德（Doug Rand）发文怒斥特朗普政府在新闻稿中的说法为“谎言”。“身份调整是我国移民法的基石，而不是‘漏洞’。别忘了，特朗普已经禁止100多个国家的公民返回美国，所以强迫他们出境走领事程序根本行不通。”

由于科技行业依赖大量移民，这项变化也招致了多位科技高管的批评。

例如，社交媒体领英的联合创始人里德·霍夫曼22日发文表示，这项政策“对科技、商业乃至整个美国都是有害的”。斯坦福大学计算机科学系客座教授、在线教育巨头Coursera联合创始人吴恩达也认为，此举“将伤害家庭，减少医生、教师和科学家的数量，并损害美国在人工智能领域的竞争力”。

陆颖预计，移民律师团体、个人申请者等很有可能会对这份备忘录发起法律挑战，尤其是“特殊情况（extraordinary circumstances）”的标准目前并无清晰定义。

她解释称，如果USCIS日后以这一模糊标准大量拒绝I-485案件，申请人很可能会主张该政策具有任意性和不可预测性，违反《行政程序法》（APA）下禁止政府行为“任意且反复无常”（arbitrary and capricious）的原则。另外，如果这项政策在实质上改变了长期以来的I-485审理规则，却没有经过正式的公告与公众评论程序（notice-and-comment rulemaking），也可能被挑战为程序违法。