文 | 吉林大学常务副校长、法学院教授 蔡立东

《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）做出重要战略部署，提出“建立保障权益、合规使用的数据产权制度”。据此，国家数据局通过发布数据领域名词解释、数据流通交易合同示范文本等多种方式，释放政策信号，框定了数据三权的内涵、特征与关系，明晰了权利取得、享有、行使与流转方式，将“数据二十条”设计的数据产权宏观构想落地；锚定行为动态赋权的基本取向，根据数据采集、加工、使用等实际行为赋予相应权利，跳出传统有形资产封闭确权、静态归属的惯性思维，明确了通过数据产权促进流通创新的基本政策导向；遵循数据发展规律，将数据流动性特征作为建立健全数据产权制度的底层逻辑，以科学的数据产权制度安排，激发数据源头活水，促进数据融合利用，疏浚数据流动渠道，筑牢数据安全闸门。

一、激发数据源头活水，保障数据资源可持续高质量产出

时效性强、价值潜藏等特征决定了数据需要被不断地采集生成以及深度创新挖掘。2024年的全国数据生产总量为41.06泽字节（ZB），数据资源总量与上年相比增长25%。数据标注产业则聚焦于高质量数据产出，正处于蓬勃发展阶段，存在巨大升级空间与发展潜力。当前，加工、建模分析、关键信息提取等数据挖掘方式已被广泛应用于工程科研、医疗制药、交通物流、城市治理等行业和领域，从原始数据中不断产出信息密度、价值密度更高的衍生数据，实现数据要素价值的放大、叠加、倍增。产权制度是激活要素价值、促进要素高效利用的制度保障，伴随数字化转型产生了海量数据，亟需以科学的数据产权制度激发数据的要素价值。

“数据二十条”提出应“顺应经济社会数字化转型发展趋势，推动数据要素供给调整优化，提高数据要素供给数量和质量”。通过明确数据采集生成主体、衍生数据加工创造主体依法享有数据持有权、使用权、经营权，平等保护包括自然人在内的各类主体的数据产权，赋予信息主体以数据获取或复制转移权，以精细公平合理的产权配置方案激励数据资源可持续产出与高质量转化，可以有效激发数据“再生”与“重生”。进行数据赋权的同时，还需要回应人工智能产业对大规模高质量训练数据的急切需求，兼顾科学研究、教育教学等公益事业以及突发事件应对等公共治理领域对数据供给的制度期待，规范数据产权的行使。

二、促进数据融合利用，实现规模效应与价值复利

数据的本质是对信息的客观记录，其天然具备非竞争性。这决定了数据治理应构建并施行开放共享、融合集聚、支持复用的利用规则。实践中，企业收集公开数据行为的合法性问题已在司法后端呈现，最高人民法院在数据权益司法保护专题指导性案例中，已发布了聚焦该问题的首个案例（指导性案例262号）。各类场景下数据价值的激发有赖于相关数据的融合应用。

具体而言，首先需要明晰各典型数据融合共享场景下的数据产权配置安排。针对公开数据，数据处理者如果不非法侵入他人网络、不干扰网络服务正常运行、不破坏有效技术措施、不损害个人和组织合法权益，则对通过自动化程序收集的数据享有持有权与使用权，并有权对外提供“不实质性替代被收集方产品和服务”的数据产品。针对多主体合作推进数据融合开发的场景，有约定从约定，无约定时各方均应享有持有权和使用权，对外提供数据则需要征得其他参与方同意。基于反垄断法理论中的必要设施原则，行业龙头企业、平台企业等应当加大数据供给，按照安全、公平、合理、无歧视原则对外提供服务。

三、畅通数据流动渠道，充实数据法治工具箱

《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》提出，到2026年底，“场内交易与场外交易协调发展，数据交易规模倍增，推动数据要素价值创造的新业态成为经济增长新动力，数据赋能经济提质增效作用更加凸显，成为高质量发展的重要驱动力量”。“数据二十条”提出“建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度”，在宏观层面上描摹了数据流通交易蓝图。为了将这一蓝图变为现实，需要着重推进几项工作。

一是搭建统一数据产权登记体系，做实数据流动法律治理总抓手，构建“部门、机构、平台”联动的数据产权登记制度格局。具体而言，由国家数据管理部门统筹管理，登记机构负责实施具体登记工作，国家数据产权登记服务平台负责提供信息查验服务。数据产权登记体系的内核在于向自愿登记的权利人颁发登记凭证。经登记机构背书的数据产权登记凭证将成为“数据身份证”，在司法机关、行政机关进行事实认定、产权确认等场合，具备证明作用，可发挥破解数据交易信任困境与合规风险、防范化解数据产权纠纷争议的功能。二是明确将订立合同作为数据交易主机制，将合同自由、意思自治之理念铺陈为数据流通的法治底色，通过发布示范合同的方式引导各方合理确定权利义务关系，推动数据产权制度规则与民法典等法律规范顺畅衔接，灵活运用法治工具，引导数据交易活动进入法治轨道。

四、筑牢数据安全闸门，明确责任体系与执法机制

“数据二十条”指出，“完善治理体系，保障安全发展。统筹发展和安全，贯彻总体国家安全观，强化数据安全保障体系建设，把安全贯穿数据供给、流通、使用全过程，划定监管底线和红线”。在数据产权制度构建方面，同样应当将“安全保险丝”植入制度，筑牢数据产权配置、流通交易、开发利用全过程的安全闸门。为落实数据流通交易安全保障要求，需要重点推进几方面工作。

一是明晰各方主体的义务与责任。数据供给方需要确保数据合法合规、明确数据使用要求，需求方应按照法律法规和合同约定使用数据，不得滥用数据。二是明确数据产权流转过程中的安全责任。数据产权流转的过程也是安全责任转移的过程，各类主体在数据产权流转过程中，要严格落实数据安全法等法律法规规定的数据安全管理要求，切实履行数据安全保护义务。三是将各类义务责任分门别类落实于既有法律体系。在尊重公私法划分原理的基础上，依法界定违法行为的性质，严格区分民事纠纷、行政违法、刑事犯罪，确保过罚相当。四是推动实现数据安全监管执法机制的多元化。区分不同数据安全风险，加强对违法违规获取、交易、使用数据等的执法力度，通过提高违法成本实现对数据违法行为的有效威慑，形成数据安全风险的前端遏制。