欧洲观察室｜欧盟对华电动汽车反补贴调查：中欧关系破局点？
【编者按】
本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第41篇。欧盟已正式发布了对中国电动汽车反补贴调查的相关信息与具体流程。而10月12日访华的欧盟外交与安全政策高级代表博雷利尽管并非负责经贸事务官员，但中欧之间的此次经贸摩擦恐怕是他这次中国之行绕不过去的话题。有学者就表示博雷利此来有助于中欧协调沟通，找到一个解决问题的双赢方案。或许欧盟发起的这次调查，会成为中欧关系一个潜在的“破局点”。
2023年9月13日，欧盟委员会主席冯德莱恩在盟情咨文中宣布，将启动对华电动汽车反补贴调查。10月4日，欧盟正式发布了调查的相关信息与具体流程。此次调查不仅将对占据欧洲市场份额8%的中国电动汽车产业构成重大挑战，也无疑会为中欧关系带来不确定因素。
尽管如此，从历史经验、现实条件与反补贴调查的国际法属性出发，有理由相信这次调查不会是一场“中欧贸易战”的开端，在处理得当的情况下，甚至可能为中欧开展实质性的经贸对话提供激励。
历史镜鉴：十年前欧盟对华“双反”调查成功和解
本次欧盟对华电动汽车反补贴调查，与十年前欧盟发起的对华光伏反倾销、反补贴调查（“双反”调查）有诸多可类比之处。2012年9月，欧盟应跨国光伏产业协会Prosun提出的请求，宣布对中国生产的太阳能电池板开展反倾销、反补贴调查。鉴于2011年欧盟自中国进口的太阳能电池板总价值高达200亿欧元，此次调查成为当时欧盟发起的规模最大的贸易争端。经过数月的调查，欧盟宣布从2013年６月６日起，对产自中国的太阳能电池板征收11.8%的临时反倾销税，并声称如果双方未能在８月６日前达成妥协方案，反倾销税率将升至47.6%。
然而，欧盟内部对此次“双反”调查的态度远非铁板一块。据报道，在当时欧盟28个成员国中，有多达17个国家不倾向于对华发起调查，特别是英国和德国两个欧盟核心成员国的政府均表示反对。尽管提议“双反”调查的Prosun协会主要得到德国光伏产业巨头Solar World公司的支持，但时任德国总理默克尔仍然表示，自己支持与中国政府之间通过协商谈判解决贸易争端。相较而言，法国、意大利和西班牙三家具有保护主义和产业政策传统的国家更支持开展“双反”调查。
针对欧盟内部的利益分化，当时中国政府采取了精准有效的反制措施。在中国领导人和主管部门积极与欧盟方面开展沟通的同时，中国政府于2013年7月1日，宣布应中国酒业协会请求，启动对欧盟进口葡萄酒的“双反”调查。众所周知，法国是欧盟成员国对华出口葡萄酒的大户，占对华总出口额的50%。意大利、西班牙等地中海国家也在葡萄酒市场占据重要比例。由于农业利益集团在法国政治中具有特殊重要地位，中国政府的反制精准影响了法国政府对局势的判断。在中国宣布葡萄酒“双反”调查后，时任法国总统奥朗德的态度发生了重大转变，表示欧盟必须与中国合作，就不断上升的贸易战风险达成一项平衡的协议。
在中欧双方密集博弈之后，欧委会于2013年7月27日宣布，欧盟与中国就光伏贸易争端已达成“友好解决方案”。对此，中国商务部和大多数中国光伏企业表示欢迎。据报道，协议内容包括，欧盟取消对中国产品的临时性关税，中国光伏企业则同意为出口至欧盟的光伏产品设置限价与配额。中欧协议达成后，2014年3月19日，中国酒业协会代表国内葡萄酒产业，提出撤销对原产于欧盟的进口葡萄酒“双反”调查的申请，对欧盟葡萄酒的调查无措施结案。2018年，经过日落复审（sunset review，即对正在生效的反倾销措施的审查，以决定是否终止反倾销措施），欧盟结束对中国光伏产业的“双反”措施，此次贸易摩擦最终落幕。
中欧在光伏领域达成的解决方案，总体基调是平衡、可持续与合作共赢，符合双方利益。在中国政府的坚定支持下，中国光伏产业克服重大挑战，维护了在欧洲市场的生存权与发展权，同时也实现了自身产能升级，抑制了产能过剩的危机。在博弈中，中国政府明确展示了对自由贸易与市场经济的坚定承诺。某种意义上说，这次成功的贸易和解，为2013年第十六次中国-欧盟领导人会晤通过《中欧合作2020战略规划》，以及2014年中国国家主席历史性地访问欧盟总部奠定了良好的基础。
历史镜鉴表明，如果得到中欧双方妥善处理，贸易摩擦未必会螺旋升级，或陷入零和博弈格局，而是可以为双方进一步合作奠定基础。
外部约束：围绕《通胀削减法案》的矛盾牵制欧盟
当然，在开展历史对比的同时，也应看到在当前欧盟对华提出所谓“三分法”和“去风险”等概念背景下，中欧关系基调已经发生了很大转型。特别是俄乌冲突爆发后，欧美之间呈现出明显的战略接近态势。但是，如果因此认为欧盟此次对华反补贴调查是“倚美遏华”的表现，恐怕不甚准确。欧盟对电动汽车领域的关切，恰恰始于美国，欧美在相关领域的博弈同样激烈，这将在一定程度上牵制欧盟对华开展的保护主义措施。
2022年8月，美国通过《通胀削减法案》。该法案在“买美国货”（Buy American）原则指引下，对美国本土生产的清洁能源产品实施大量税收补贴，因此引发欧盟方面高度关切。为寻求税收补贴以降低生产成本，欧洲企业可能转向美国设厂，从而削弱欧洲自身的工业竞争力。对此，欧盟称将通过其“绿色新政”下的产业计划，以及复苏与韧性基金所承诺的气候补贴来缓解和抵消美国做法的负面影响。
在欧盟成员国中，法国率先关注到《通胀削减法案》对其本土汽车产业的影响，并明确表达了不满。2022年10月，法国总统马克龙表示《通胀削减法案》的“买美国货”原则是极具侵略性的国家补贴，损害了欧洲的利益，敦促欧盟尽快对《通胀削减法案》作出反应，开展有针对性的产业支持政策，以维护产业领域的“战略自主”。当年12月，马克龙访问美国时，又直接对美国总统拜登表示，《通胀削减法案》对欧洲而言是“工作岗位杀手”（job killer），并希望拜登动用行政权力以缓解欧洲车企面临的压力；同月，欧委会副主席兼贸易委员东布罗夫斯基斯也表示，《通胀削减法案》具有歧视性，并呼吁美国尽快修订该法案。
在法国与欧盟的高度关切下，电动汽车产业成为2022年12月举行的美欧贸易与技术委员会（TTC）讨论的重点之一。双方决定在TTC机制下成立一个工作组，以应对《通胀削减法案》所带来的问题。在谈判对话的同时，法国也积极推动欧盟对美采取回应性措施。今年5月，马克龙进一步宣布，将与法国籍的欧盟内部市场专员布雷顿一道推动欧盟层面的电动汽车补贴政策改革，以支持本土电动汽车的生产与销售，避免欧盟补贴使美国等竞争对手的电动汽车获益。
由上述事实可见，美国《通胀削减法案》是直接触发欧盟关注电动汽车领域的原因。欧盟为维护自身产业利益与自主性，已经与美国开展激烈博弈。就市场竞争角度而言，欧美之间的竞争烈度未必低于中欧，只是欧美竞争以交互增加补贴的方式展开。当前，反而是美国希望利用俄乌冲突等“政治正确”问题，来掩盖美欧在电动汽车产业竞争中的分歧。例如去年12月美欧TTC部长级对话后，美国国务卿布林肯曾表示，鉴于TTC曾经推动欧美在对抗俄罗斯等议题上形成诸多共识，他对《通胀削减法案》议题的谈判解决有信心。总体而言，在现阶段得出欧美联合遏制中国电动汽车产业发展的结论，不尽符合事实。
内部限制：法德对反补贴调查的分歧约束欧盟行动力
在面临欧美产业政策张力的同时，欧盟内部也存在核心成员国法德之间对保护主义措施的观点分歧。如前文所述，法国在此次对华反补贴调查中发挥了重要推动作用，展现出中法关系的复杂多面。然而，法国在政治与战略上对中国的重视，使其不致以极端方式升级与中国的贸易摩擦。同时，德国在对华反补贴调查上态度犹疑，也将进一步约束欧盟行动的范围。
继十年前的欧盟对华光伏“双反”调查之后，法国又一次充当了欧盟中的“黑脸”，成为对华电动汽车反补贴调查的主要推动者。差别在于，此次法国推动调查的目的，除保护自身汽车产业外，还在一定程度上带有推动欧洲战略自主的政治意味。总体来看，法国的态度体现了马克龙当选总统后一直推动的“欧洲保护欧洲”（A Europe that protects）理念，以及近年来马克龙在多个场合倡言的“不再天真的贸易政策”。欧盟不能再做可以予取予求的“超市”，而应支持独立与强大的欧洲产业力量。
但是，法国对产业利益与战略自主的追求，并不代表法国与欧盟会选择贸易战这样极端保护主义的方式应对来自中国的竞争。中法之间在促进世界多极化、防止阵营对抗，以及乌克兰危机的劝和促谈等议题上有许多政治共识。今年春天马克龙成功的访华行程，代表着中法两国都将对方作为有世界影响力的大国看待，而非有意漠视、忽视或敌视。这是中法关系的政治基础，为产业领域的竞争起到了兜底作用。
与此同时，法国与德国在汽车产业上的差异，也对法国的做法起到了约束作用。法国的雷诺和斯泰兰蒂斯等汽车品牌侧重本土市场，在中国的投资与销售均有限，因此保护主义措施对其有利。然而，宝马、大众等德国汽车品牌与中国合作密切，宝马甚至表态称其在中国生产的电动汽车也被列入反补贴调查范围，这对于中德合作显然是不利的。因此，相较于法国，德国政府内部就对华电动汽车反补贴调查的表态更加复杂，甚至在一定意义上暴露了德国三党联合政府内部的分歧。
社民党党首、德国总理朔尔茨明确反对加征关税，指出竞争有利于刺激经济，欧洲不应当恐惧与中国之间的竞争，没有必要对中国汽车采取特别的保护主义措施。绿党联合党首、德国副总理兼经济部长哈贝克的表态则发生过重大转折，他一度表示支持对中国电动汽车的调查，但很快又表示德法在反补贴调查上存在分歧，原因是德国汽车制造商担心遭受到中国报复。自由民主党党首、德国财政部长林德纳则主持了10月1日举行的中德高级别财金对话，并在联合声明中写入双方承诺反对贸易保护主义，在公平竞争基础上共同努力扩大双向市场准入等重要内容。
可以看出，德国的执政联盟对于陷入同中国之间的贸易摩擦有很多担忧。作为欧洲经济的“风向标”，德国的内部分歧也将约束、延宕欧盟对华反补贴调查的进程。
危中寻机：寻找中欧合作共赢的“破局点”
还需指出的是，从国际法视角出发，反补贴是世界贸易组织（WTO）授予成员国的正当权利，有比较确定的博弈规则与调查流程。包括中国在内的WTO成员每年均会发起大量“双反”调查，进而得出加征关税的结论。这与中美贸易战期间美国单边执行的301关税，以及欧盟对华“去风险”战略均有很大差异。
特朗普时期美国对华301调查及其后加征多轮关税的本质目的，最初是胁迫中国在知识产权等问题上做出不对等的让步，阻碍中国发展高科技产业的努力，后续更是延伸到干涉中国内政，乃至遏制中国发展进程，其目的是将中美相互依赖政治化、武器化。美国对华加征的301关税不仅缺乏国际法依据，而且以胁迫他国做出政治让步为目标，这与针对具体领域产业竞争的“双反”之间存在显著差异。
而欧盟以安全战略为名，在高技术产业以及所谓关键基础设施、关键原材料等领域实施的对华“去风险”，其目的是减少与中国之间的相互依赖，特别是“隔绝”可能带来负面影响的相互依赖。正因如此，对华“去风险”战略可以视作欧盟的“认知茧房”，由欧盟单方面按照自身战略逻辑与对华认知推动，不需要考虑中国方面的立场，也没有必要与中国方面开展沟通。与此不同的是，按照WTO的相关规定，在“双反”调查开展过程中，欧盟方面必须与中国政府及中国产业界展开密集的沟通、交流。即使最终决定对中国电动汽车加征关税，欧盟也有义务与中国通过谈判解决贸易争端。可以说，在欧盟启动对华反补贴调查后，中欧之间在经贸领域的互动势必更加密切。在某种意义上而言，这为当前中欧之间的“疏离”提供了一个潜在的破局点。
在2021年欧盟无端制裁中国，触发中国反制裁机制，继而欧洲议会冻结中欧投资协定谈判之后，中欧关系实际上进入了一种“疏离”状态。双方之间的高层交往与工作层面沟通并未中断，但实质性、突破性成果很少。在此背景下，欧盟执意对华“去风险”，势必对中欧关系造成负面影响。但由于“去风险”进度较慢，周期较长，可能产生一种温水煮青蛙的效果，当欧盟方面感受到降低中欧相互依赖所带来的实际损失时，双方的疏离与冷感或许已经难以回头。
与之相对，“双反”调查的进度较快，在数月或一年时间内，双方即可能完成几轮博弈与对话。无论中国政府最终选择对欧盟汽车开展“双反”调查（这将为德国带来显著损失），抑或如十年前一般，对葡萄酒等欧盟农产品开展“双反”调查（这将为法国带来显著损失），无疑都会有充足证据执行反制关税，也将在短期内给欧盟利益集团带来实质性的痛感。这种博弈形式，或许更加有利于倒逼欧盟在实际损失面前，反思“去风险”和降低对华相互依赖之“得”究竟是否大于“失”。
经济外交研究表明，施压也是一种激励手段。WTO允许“双反”调查的存在，彰显出施压未必导向僵局，也可能激励博弈双方更加积极地寻求解决方案。欧盟驻华大使庹尧诲在欧盟宣布对华反补贴调查后表示“中欧之间接下来会有很多高层对话与访问”，可见欧盟方面也已经对施压的结果有所准备。面对欧盟已经发起的电动汽车反补贴调查，以及未来有可能延烧到风电领域的“双反”调查，应避免对其做过度政治化、安全化的理解，避免零和博弈思维，坚持维护以WTO为核心的多边贸易体制，遵守WTO规则，以此作为出发点与欧盟方面展开博弈。在避免让反补贴调查成为“中欧贸易战开端”的基础上，双方应当站在共同应对气候变化，实现人类永续发展的战略高度，力争为双方在电动汽车等清洁能源产业的共存、共赢与“正和博弈”寻找方案。
（方炯升，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。本文是作者在学术会议“国际大变局下的中欧关系：现状、挑战与前景”上的发言，经作者整理修订后发表。）