原标题：《行政处罚法》知识问答（六）

问：如何理解《行政处罚法》第十六条？

第十六条除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

答：

本条所指的“规范性文件”是指效力层级在规章之下的规范性文件，是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。认定行政规范性文件主要取决于文件内容，即判断文件内容是否同时具备行政性、外部性、普遍适用性、反复适用性等特征。

(一)行政性。即指行政规范性文件的制定主体及内容的行政性。行政规范性文件制定主体应当是行政机关以及法律、法规授权管理公共事务的组织(以下统称行政机关)，行政规范性文件的内容应当属于行使行政管理职责的事项。

(二)外部性。即指行政规范性文件的调整对象是行政机关对外履行职能所涉及的公民、法人和其他组织。制定机关应当将行政规范性文件以便于公众知晓的方式向社会公布，未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。

(三)普遍适用性。即指行政规范性文件不具体针对某一个或者某几个特定公民、法人和其他组织，而是对符合适用条件的所有公民、法人和其他组织都具有普遍约束力。

(四)反复适用性。即指行政规范性文件在其有效期内可以反复适用，而不是一次适用。

本条所指的“设定”，是指在法律、法规和规章均无相关规定的情况下，由规范性文件就某一情形制定行政处罚规定；或者是有法律、法规和规章的相关规定，但是规范性文件超出相关规定、违反相关规定而制定行政处罚规定。如果规范性文件只是对法律、法规和规章规定的重申，则不应视为规范性文件“设定”了一项行政处罚。需要注意的是行政处罚裁量基准与设定行政处罚之间的关系，《行政处罚法》第34条规定了行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，但行政机关制定行政处罚裁量基准并不意味着行政机关设立了一项行政处罚。行政处罚裁量基准是指行政机关在法律、法规和规章规定的裁量范围内，对应作出何种类别、幅度的处罚以及具体适用情形予以细化、量化的标准。因此，行政处罚裁量基准不代表产生了新的法律规范，而只是对已有法律规范应如何适用的更为详细的规定，属于广义上法律解释的范畴。

（摘自中国法制出版社《行政处罚法条文解读与法律适用》）

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来源：厅政法处